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全国掀起“地下造城”热潮 沈阳地下城将翻四倍 [推荐]
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房价高企、交通拥堵等城市病正在困扰着中国各大城市。在此背景下，各大城市将目光纷纷投向了地下，希望向地下要空间。各大城市由此开始了大规模的“地下造城”运动，不仅如此，各地还正在推出更大规模的地下空间开发规划。然而，到目前为止，公众对地下空间开发的概念还十分陌生，而地下开发也存在着安全、成本和管理等诸多风险，尤其值得注意的是，国家宏观层面的管理指导、法律规范的前瞻性以及技术的保障性都还存在短板。在此情况下，我们对大规模进行地下空间开发必须谨慎。基于此，本期我们将聚焦该话题，以期引起公众，尤其是有关部门对地下空间开发的关注。
一轮大规模的“地下造城”热潮正在全国诸多城市中兴起。
日前，沈阳发布的《沈阳市地下空间开发利用总体规划》显示，到2020年，沈阳市地下空间总建筑面积将达到5000万平方米，相当于113个天安门广场，地下将形成8座新城。
伴随着城市中心区的开发、旧城改造以及地铁、隧道、共同沟等大型基础设施的建设，中国地下空间开发进入一个加速期。
到目前为止，已有北京、上海、重庆、南京、杭州、深圳、青岛等几十个城市编制了面积庞大的城市地下空间的专项规划。诸多迹象表明，在中国，地下空间开发建设即将迎来高峰。
然而，令地下空间专家担忧的是，地下空间的开发可能会成为各地政府政绩比拼的新赛场，一哄而起、一拥而上、盲目开发、贪大求全。“地下空间开发的不可逆性，决定了一旦出现大的疏漏，后果不堪设想。”专家表示。
地下空间受地方空前关注
8年之后，沈阳的地下将可能出现十多层的“高楼大厦”。
日前，沈阳市规划和国土资源局发布了《沈阳市地下空间开发利用总体规划》(下称《规划》)。到2020年，沈阳市地下空间总建筑面积将达到5000万平方米，地下空间的开发规模将是现如今的4倍以上，人均拥有地下空间建筑面积将达到6.8平方米。
辽宁大学经济管理学院教授曲赜胜表示，从地质条件看，沈阳的地下属于中砂层，适合地下空间的开发。从技术开发角度，难度不会太大。而且，随着沈阳城市规模、人口规模不断扩大，加强对地下空间的综合利用无疑是件好事。
“沈阳近年轨道交通发展很快，1、2号线已经通车，沈阳地铁9号、10号线11月中旬即将开工。4号线一期也将于2014年启动。轨道交通不仅仅是一条交通线，关键是带动沿线土地的综合开发。对一个地区的土地和房地产的大规模立体化高强度的开发，这个开发肯定会带动地下空间的开发。”曲赜胜说。
专家表示，地下空间利用对于解决城市发展中出现的建设用地紧张、交通拥堵、生态环境恶化等“城市综合症”，对提升城市整体发展质量具有重大意义。沈阳针对地下空间的专项规划，在大城市当中并不超前。当前城市地下空间开发数量快速增长，体系不断完善，在我国一些实力较强的城市已初具规模。沈阳及早对地下空间做出控制性规划是必要的，也是必须的。
但《规划》的发布单位--沈阳市规划和国土资源局，似乎没有做好准备来应对媒体对《规划》的进一步探寻和关注，拒绝了记者的采访请求。
不只是沈阳，就在2012年，关于地下空间的规划、开发等信息密集发布，中国各地对地下空间的关注热情空前高涨。
记者注意到，2012年8月，《上海市城市地下空间开发利用和保护“十二五”规划》正式印发;《广州城市地下空间开发利用规划》编制工作纳入今年编制计划;昆明中心城区地下空间开发利用规划完成初稿;浙江的嘉善县走在了很多大城市前面，地下空间开发利用规划编制工作也全面启动……
有专家形容此景象不仅是“热火朝天”，还颇有“争先恐后”的意味。
据介绍，到目前为止，已有北京、上海、重庆、南京、杭州、深圳、青岛等几十个城市编制了城市地下空间的专项规划。
从地下开发规模来看，最具想象力的还是北京。目前北京地下空间面积已达到3000万平方米。根据规划，到2020年，北京市地下空间建成面积将达到9000万平方米，人均拥有面积将为5平方米。
随着城市化进程不断加快，对地下空间开发利用的认识也在加深。很多城市意识到，曾经只是梦想的“地下造城”，看来并非想象中那样遥不可及。似乎，脚步可以更快些，胆子可以更大些。
提出“规模化造城”的设想，武汉最早。2008年武汉市通过规划，尝试地下空间的大规模开发。计划用10年的时间打造4座新城，建设2000万平方米的地下空间，堪比60个中山公园。目前，武汉在建的地下商业项目即达30余个。
沈阳刷新了武汉的构想，计划打造8座地下新城。5000万平方米的地下建成面积，总量不及北京，但人均拥有地下空间面积却超过北京，将达到6.8平方米。
地下开发进入高速发展期
“中国地下空间开发建设的高潮已经到来，进入地下空间利用的高速发展期。”专家表示，“我国经济发展到了现阶段，具备了地下空间发展的基本条件。”
据介绍，伴随着城市中心区的开发、旧城改造以及地铁、隧道、管廊等大型基础设施的建设，地下空间开发进入了一个加速期，地下空间开发建设将成为城市建设的重要领域。
目前，中国城市轨道交通建设速度已居世界首位，城市地下快速道路建设已经起步并将加速发展，城市大型地下综合体的建设已经成为许多大城市地下空间开发利用的亮点，并达到了国际先进水平。
专家介绍，现在国内城市发展过程当中部分功能设施如市政、环保、交通、物流，逐步地甚至全部地在转入地下。
地下市政综合管廊将形成网络，全国有60多个城市的新区规划了地下综合管廊，市政公用设施乃至变电站、垃圾处理、污水处理等都将归置其中。
中国有地铁的城市已达30个，近期国务院又批准了27条轨道交通的建设。诸多城市地下快速路建设也起到了极大的示范作用。如南京玄武湖地下快速路、城东干道地下路、杭州西湖湖滨地下路、北京奥体中心、中关村和金融街地下路等等。
不少城市为大规模的“地下造城”做了综合体开发的预演。据了解，结合地铁建设、城市改造和新区建设，在中国已有多个城市形成了规模在数十万乃至数百万平方米、功能综合、体系完整、内部环境优越、地上地下协调一致的地下城。如面积60万平方米的广州珠江新城核心区地下城;武汉王家墩商务区地下城，总建筑面积超过300万平方米;上海世博园区地下区将达到40万平方米;杭州钱江新城核心区地下城，地下空间总量达到200万平方米。
不仅如此，不少城市的地下物流系统也将纳入规划。如上海正在进行集装箱地下运输系统的可行性研究;北京正在研究地下物流系统，以及结合地铁建设合理建设市政综合管廊的可行性方案。
湖北省社会科学院经济研究所副所长叶学平认为，城市开发建设必须充分地利用有限的土地，向空中、向地面、向地下做立体的、长远的规划。
叶学平所指的立体规划也已经在珠海横琴岛出现。横琴岛作为我国第一个大规模地上地下成比例立体开发的样板，其中央商务区的北片区，地上是35万平方米的土地开发，地下是33万平方米的配套开发。地上地下空间利用比例接近1。很多的功能性设施全部放在地下，地面留出空间，用于绿化、阳光、景观等生态建设。
地下空间或成地方比拼政绩新赛场
在人们对地下空间仍然十分陌生的情况下，大规模的地下空间开发背后，隐藏着诸多隐忧。
“希望地下空间不会成为地方政府比拼政绩的新赛场。”接受本报采访的专家表示，地下空间的开发，地方政府首先要抱有“理性建设”的心态。开发利用地下空间，地方政府切忌不顾具体条件、不顾经济水平，一哄而起、一拥而上、盲目开发、贪大求全。“地下空间的开发利用，有规划、法规、建设技术、环境技术、安全技术等很多课题需要研究，建设之前，做好各方面的准备。”
值得注意的是，中国目前已经是地下空间开发的大国，但还不是强国。国家宏观层面的管理指导、法律规范的前瞻性以及技术的保障性都还存在短板。
据介绍，由于国家宏观层面的规划及管理指导相对落后，很多城市根据自身情况编制的地下空间发展规划或总体规划，在可实施性和整合性方面存在种种不足。
1997年10月27日建设部颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》，使合理开发城市地下空间资源有了法律依据。各地也相继出台了一些相关的地下空间法律、规范和政策，但缺少从规划控制角度进行研究，如何有效控制城市地下空间的开发，在国内基本是空白。
而沈阳《规划》提出，未来沈阳地下开发深度将直达地下30米，湖北省社会科学院经济研究所副所长叶学平对于技术保障方面尚有担忧，“地下空间的深层开发利用在我国还处于起步阶段，在自主产权的核心技术的地下施工装备等方面我们与发达国家也还有相当的差距。”
事实上，规划、开发、建设并不是最大的问题，地下城建成之后，政府的运营管理能力、设施配套能力、商业开发能力将受到空前挑战。
“看沈阳的地下空间规划图，整个金廊的地下基本连成一体都要掏空，那是一个巨大的空间，对地下这种巨大的综合体如何管理，才是个最大的问题。不是建好就一定能够管好。”曲赜胜表示，虽然沈阳现在已经具备地铁运营管理的经验，但地铁毕竟相对单一，功能也单一，管理相对简单。而地下城动辄几百万平方米，对管理标准和管理能力的要求更高、更综合。在开工建设之前，政府一定要加强这方面的考量。
地下空间的综合运营管理，确实是个不小的难题。不必说地下十几层的高楼大厦，纵横交错的交通网络、多种多样的经营业态，即便是一些已开发的单层、两三层的地下商业项目，“门前冷落鞍马稀”、面临掘金困境的消息也经常见诸报端。
专家表示，地下城后期运营的关键要看项目商业定位、环境的营造和配套、服务设施的匹配比例以及可以产生的效能等等。我国地下空间的综合利用效益尚有极大提升空间。
访谈
法制要跟上建设的步子
访同济大学地下空间研究中心教授束昱
尽管目前，全国各地已然掀起地下空间开发的热潮，但对于地下空间的开发研究，我们还知之甚少。地下空间开发需要具备哪些条件?当前我国地下空间开发存在哪些问题?我们又将如何解决这些问题?
就以上问题，近日，记者记者对上海同济大学地下空间研究中心教授束昱进行了专访。
基础设施转入地下需求很大
记者：大规模地下空间开发需要具备哪些条件?
束昱：第一是需求。没有需求就不要去开发。为了解决城市问题，交通、安全、功能性设施转入地下的需求很大;第二是经济杠杆，一个城市开发利用的土地受让价格高到一定程度，必然引发地下空间的开发，地价高就会开发利用地下，地价不高就不会开发利用地下。城市中心区和边远地区，由于地价的不同，对地下空间开发的深度、规模、强度都不同。跟GDP也有关系，GDP高了，城市的积累也就多了，可用于地下空间的开发利用;第三是观念，要有科学的发展观，为什么要开发利用，对开发地下空间的价值和意义要有充分认识;第四就是法制，没有法制环境无法保障开发秩序。
记者：地下空间的开发投资成本与地上相比是个怎样的比例?
束昱：一个建筑造在地面和地下，成本的比较一般来说地下是地上的两至三倍，包括设施设备的投入，通风、消防、防水等。
这指的是单一建设成本，没有考虑土地招拍挂的成本。但实际上，地下空间建设的成本不能简单单一地算建设成本，要计算综合效益，包括土地集约利用，对环境的贡献，能源的消耗、时间的消耗等等。
记者：据了解，由于人防工程属公益项目，那么地下空间开发是否多以人防工程立项以减免税费?
束昱：在没有地铁的城市，地下空间的开发利用某种程度上大部分是人防工程，用其他建筑搞人防工程，单独建设的人防工程也有，我们叫做公共人防，是以人防立项。
但最近5年左右，民营企业对地下空间的开发利用特别关注，投资方向也趋向于与城市人防工程相结合，叫地下人防商业圈。例如“地一大道”项目，在全国做了一二十个，很多企业也在效仿。商业和人防相结合，这种项目肯定是人防立项而不是商业立项。
沈阳的地下城规划是靠地铁骨架支撑起来的，那是交通工程立项，商业是作为配套的一部分。在城市的地下空间，不是以商业来作为立项标准，而是以交通、人防、市政、公用设施等等，商业作为一种配套。
规划先行和引导是必需的
记者：一直以来，地下空间的产权界定存在瓶颈和障碍，大规模的开发利用如何解决这个问题?
束昱：目前国内很多地方已经有了专门针对地下空间开发的招拍挂项目，和地上的招拍挂是一样的，产权已经可以界定。另外，不少城市也已经出台了地方性法规来界定权属问题。
记者：短短几年时间，地下造城就掀起高潮，这是否会引发一些城市不具备条件、没做好准备就一哄而上?
束昱：我认为当前对地下空间开发搞规划可以，规划先行和引导是必需的。但是建设的话是两码事，涉及的因素比较多，可能会有一些地方做一些表面文章，因个人的需要，做出不切合实际的一些规划、项目实施，这些可能会有，但不会影响主流。
记者：地下开发具有极强的不可逆性，对谋划地下造城的城市，你有哪些建议?
束昱：首先是要完善法规。只要法规完善了，地下空间开发利用才有可能持续化、有序化，才能有法可依，如果这个领导那个领导干预，这个部门那个部门都管理，那就糟糕了。
其次要创新完善管理体制。现在地下空间开发管理涉及的部门很多，如何在管理上体制上创新，适应发展需要，就显得十分重要。上海6年以前创建了一个地下空间综合管理联席会议制度，值得其他城市借鉴。
第三要强化风险预测、管控和安全管理。无论是建设还是使用过程，由于地下空间过大，万一有疏漏，可能造成重大安全事故，因此必须加强风险管控和安全管理。
第四要强化新技术。运用生态、低碳、智能环保等新材料，才能在建设和使用过程当中更加安全。让成本更低，环境更舒适。
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