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□ 本文发布于
2013-09-16 14:55:48

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从外部解读中国城市规划

从外部解读中国城市规划
THE INTERPRETATION OF THE
CHINA URBAN PLANNING
采访+编辑 / 张宜轩[城市中国研究中心]
Interview+Edit / ZHANG Yixuan[UCRC]

近20年,不少海外的中国学者对中国城市发展和中国的城市规划机制进行深入的研究,嫁接起学科间、理论与实践之间的桥梁。中国高速的城市化进程为海外的中国学者们提供了天然的研究室和多种多样的研究问题。通过回国做田野调查、短期访学等等方式,他们与国内的学者进行对接和研讨,对中国国内的形势进行不断跟进,并且将别国的经验和前沿理论介绍回国。


张庭伟/美国伊利诺斯大学城市规划学院终身教授,国际知名的规划专家,美国规划联合会(ACSP)国际委员,美国注册规划师协会(AICP)国际委员,亚洲和中国研究中心主任。同济大学城市规划客座教授,对中美两国城市规划理论体系和城市滨水地区规划与开发有深入的研究。

您认为中国的规划机构,包括规划局和规划院在塑造城市的形态和机制方面到底起到多大的作用?在您和许多学者的著作中曾经用“公私伙伴关”(public-private partnership)这个概念解释中国城市的发展机制,您认为这个概念在美国和中国两个不同的体制下为什么会都产生很强的解释力?

中国的体制特色是大政府、自上而下的决策过程,所以中国的规划机构,无论是规划局和规划院,都是地方政府的工具、特别是市 委书记的工具,绝大部分规划工作是为了落实当地市委市政府的决策。在塑造城市的形态和机制方面,规划师的作用十分有限。所以对于中国规划师来说,重要的是应该力求在政府决策的前期就介入决策过程,提供规划建议,影响城市建设的方向性、全局性决策,避免在出现问题后再试图救。

“公私伙伴关系”(PPP)的理念出于美国,是美国城市建设通用的方法。在中国,从整体而言,并没有真正推广,因为中国城市中重要的大项目基本上完全由政府提出、政府决策、政府投资、政府实施,属于公共资产。这和美国的“公私伙伴关系”有差别,美国是政府牵头、以私人投资为主、可以成为公共资产或私有资产供公共使用,同时政府给予私有投资者一定优惠政策,使其投资得到一定回报。

在全球化的视野里,基于一个地区的理论或政策会扩散到其他地区,您如何看待这种学术和知识的流动性?您认为针对中国的实际情况,是否应该/如何对于来自西方的概念进行补充和修正?

中国规划界当然必须有自己的理论指导,这个理论必须基于中国的国情及实践。中国规划界,包括海外华人规划师,过去、现在、将来都为此努力。但是必须指出,我们要防止、反对两种不良倾向。一是盲目搬抄来自西方的概念,以西方概念为框框,不加分析去套在中国的案例上,可能造成那些概念的误用及对中国实践的误导。另一种倾向是否认中国城市的发展同样遵循所有城市发展的基本规律,否认建设目标的普世性。我一直强调,人类对美好生活的理想是普世的,因为它们基于人类的天性及常识。但是实现目标的道路是多样的,具有本国的特色,无法推广到他国去。理想的普世性和途径的特殊性是“实现理想”这同一事物的两面,然而两者之间可以有区分。不能够因为实现目标的途径有特殊性而否认目标本身的普世性;也不能够因为目标的普世性而否认途径具有各自特色。

中国占世界人口的五分之一,但是全球人口的五分之四不是中国人,我们必须和他们建立共识,才能和平共处。共识的基础是普世的人类发展目标。如果中国否认人类理想的普世性,就否认了中国人和其他民族一样是人类大家庭的一员,这和我们一直提倡的“中国要和世界接轨”以及“全世界无产者联合起来”这个基本理念产生矛盾。更进一步,把普世价值等同于西方价值是一种狭隘的西方价值,今天甚至连主流的西方学术界都不同意这样的看法。

不少人认为中国的城市规划缺少自己的理论体系。从国际经验来看,您认为中国规划师在知识水平和实践上处于怎样的位置?您认为中国的规划师们需要怎样与世界接轨?

如果我们承认规划师的素质涉及三方面:知识、技能及价值观,那么总体而言,中国规划师普遍具有优秀的规划技能,良好的规划知识,但是对规划价值观的追求则相对薄弱。这不完全因为规划师自身的不足,而是教育体制、社会体制的影响。中国规划师们与世界接轨是一种双向的交流,中国规划师要向外国规划师学习,因为现代城市规划始发于欧洲。外国规划师也要向中国规划师学习,因为中国规划师近年来的实践机会远远多于外国规划师,必然有丰富的实践经验可以分
享。在交流中,中国规划师首先要熟悉国际规划界的主流价值观,规划的社会功能是什么?规划师的主要职责是什么?否则中外交流就可能停留在方案、图纸、技术的交流,虽然那样的交流也重要,但是缺乏灵魂的碰撞,难以深入人心。

作为在海外著名大学任职的教授,您认为近些年对中国城市化问题的关注上中国本土学者与海外学者的差异在何处?从您个人对中国城市的研究出发,您未来关注的中国城市问题主要是什么?

中国规划界关注当前的城市化发展问题、具体的规划问题较多,客观上因为工作太多,往往无暇再作别事。外国城市的规划项目比中国少得多,规划工作的性质也不完全相同,对理论的研究更多,对社会的关注更多。中国的城市化是中国的大事,也是对全人类的活动具有重大影响的历史大事。但是外国规划界对中国城市化的关注仍然十分不足,深度也欠缺。这里有他们的某些偏见,也有资料、数据等具体问题。迄今为止,他们较多关心中国城市化的社会影响。

我自己能够做的事情有限,尽管我愿意,但总是难以如国内规划师那样接到中国的地气。我会继续关注中国的规划理论问题,努力成为一个中美规划交流的窗口,或者如J. 弗里德曼给我的外号—中美规划界的“铰链”。


朱介鸣/1993年毕业于英国Strathclyde 大学,获区域及城市规划博士,为新加坡规划师协会会员,现为新加坡国立大学城市规划与管理研究组主任、教授,于新加坡国立大学房地产系和大学优秀学生培养计划(University Scholar Program)任教,同时也兼任厦门大学建筑学院城市规划系教授。研究兴趣为城市发展的制度分析,亚洲发展中国家的城市规划。

从您对中国城市发展的研究出发,您认为中国的规划机构,包括规划局和规划院在塑造城市的形态和机制方面到底起到多大的作用?海外学者经常引用 “城市增长联盟”这个概念,您认为它对于解释中国城市化的机制依然有效吗?在这个“联盟”中,规划部门的角色是怎样的?

中国持续20多年的快速城市化引起巨大的社会经济变迁,其变化速度据说是在人类历史上罕见,独一无二。在这波澜壮阔的社会变革中,城市规划的重要度显著提高,表现在城市规划展示馆在众多城市的广泛普及(许多西方规划师也是首次
见到城市居然有规划展示馆)、规划业界年度会议参会代表的数量之多,令人惊叹,这与规划在西方城市所处的清淡境地相比形成鲜明的对照。比较我所参与的在英美和中国所举办的规划学术研讨会,两者的气氛和参会人数之差可谓是天壤之别。无论是官方还是民间,城市规划是城市化进程中必不可少的程序已经是社会各界所形成的共识,对规划方案的大量需求使得规划师供不应求。

然而,城市规划在塑造中国城市的形态和机制方面到底起了多大的作用?就我有限的了解和认知,答案是程度不一。规划只是程序、不是用来塑造城市的极端情况仍然不少见,规划只是政府土地财政的工具,而不是引导城市建设的政策指导,城市建设与规划方案毫无关系。规划在塑造城市中起作用的表现在下列两种情况:规划和开发两位一体的建设项目(如商品房楼盘、上海的新天地、创智天地、深圳福田新中心、钱江新城等);外国规划管理参与的建设项目(如苏州工业园区)。前者或者是开发商、或者是政府主导规划和开发,两者利益一致;后者是比较特殊的合资规划开发。这揭示两个问题:1)城市开发中的利益协调和整合;2)城市开发的制度安排。规划局和规划设计院若要在塑造城市的形态和机制方面
起较大的作用,必须充分认识到城市开发中的利益关系,将土地利益阳光化、正规化,承认正当的利益,拒绝不正当的利益;完善城市开发管理的法制化机制。规划在塑造城市的形态和机制方面的作用代表了社会的进步,这需要社会各界(包括规划师)的努力。乐观的估计是随着时间的进展和城市建设管理水平的提高,规划在塑造城市的形态和机制方面将会起越来越大的作用。

“城市增长联盟”的概念源于美国的社会背景。海外学者用此概念的主要目的是在英语语境中有利于英语读者理解中国的城市发展机制,“城市增长联盟”以英语形式(urban growthcoalition)出现比较合适,中文翻译不太有意义,水土不服,因为中文语境不存在这个概念。在西方民主政体市场经济的制度下,借用经济学词汇,市场提供市场物品(如商品住房,价格由市场供需关系决定,政府管治,不任意干预),政府提供公共物品(如公园)和社会物品(如公共住房,非市场价格),两者分工明确。二次大战后,因为经济结构转型,一些美国工业城市的内城渐渐衰退,工人失业,犯罪率上升,居住区环境破败,衰退造成严重的城市问题。城市衰退是市场经济供需关系下出现的结果,也可以说是因为市场失效。如果政府不干预,衰退只会越演越烈,社会问题越来越严重。社会问题源于经济问题。城市政府面临的挑战是为了处理社会问题必须应对经济问题,而
解决经济问题必须依赖市场。为了达到旧城更新的社会目标,政府只能与市场导向的开发商合作,由此出现所谓urban growth coalition的现象,public-private partnership 也是这个意思。

中国目前不是完善的民主政体和市场经济,政府的运作很大程度上继承了计划经济体制下的政府行为,政府与市场的区分不明确,市民无法通过合适的机制要求政府提供足够的社会物品。采用“城市增长联盟”概念是个权宜之计,“城市增长联盟”与urban growth coalition在所传递意义上有本质的不同,前者没有第三方制约、容易造成官商勾结而腐败;后者有市民监督。在urbangrowth coalition中,城市规划是独立的“游戏规则”;在“城市增长联盟”中,规划沦为政府的工具,容易被开发商利用。在民主体制不健全的情况下,应该提倡政府行为与市场行为的分离,而不是联盟。在市场和政府行为正常化之前,可以说政府与市场良性合作产生良好的城市建设,政府与市场勾结寻租产生不良的城市建设。现在的问题是没有机制确保政府与市场的良性合作。

中国的城市规划从业者据估计已有15万人之巨,当他们面对大量的实践机会时,也有不少人认为中国的城市规划缺少自己的理论体系。从国际经验来看,您认为中国规划师在知识水平和实践上处于怎样的位置?您认为中国的规划师们需要怎样与世界接轨?

我个人认为,与世界接轨的概念模糊。我们固然是处于全球化的年代,世界同时也变得越来越多元,与哪个世界接轨?我们需要的是现代化。英国工业革命带动西方社会的工业化和现代化,西方从而发展成为发达国家。不能忽视的是工业
革命之前的文艺复兴所强调的民主、科学、理性主义为现代化所作的思想变革。中国的现代化一直以来都是跟着西方发达国家走,很少是自发性的。我怀疑我们是真正理性的,要不然为什么社会上存在如此之多的“淘浆糊”?

理论是理性主义的体现,与此对立的是非理性的经验。城市规划当然同时需要理性和经验,问题是我们的城市规划中经验远远多于理性。强调规划理论实际上是强调规划的理性主义,规划理论的本身并非很重要。反观西方城市规划史,规划理论并不是自然科学中“放之四海而皆准”的理论,规划理论往往是规范性的(而不是实证性的),有很强的时空限制。有许多规划理论偏于理想主义,毫无用处。我们喜欢崇拜西方规划大师,如果所谓的大师对中国的城市化毫无深入的认识,他们的建议对中国的规划有何指导意义?中国的规划界需要推动理性主义运动。除此之外,与西方规划师相比,中国规划师背景偏重设计,固然是目前市场需求所致。但是,城市塑造不仅仅局限于设计,更多地是与社会学、经济学、生态学、政治学之类的学科有关。中国规划师需要拓宽知识面。

您认为近些年对中国城市化问题的关注上中国本土学者与海外学者的差异在何处?从您个人对中国城市的研究出发,您未来关注的中国城市问题主要是什么?

本土学者的规划实践和社会参与较多,实践经验丰富是个巨大的优点,很多海外规划师没有很多机会。但是真正用来深入研究和著书立说的时间相对较少,多少会影响到研究的质量。海外学者用来研究的时间比较充俗,能够接触到西方文献和学术交流使得视野开阔,经常的学术批评有利思路的清晰,缺点是中国的规划实践不够,毕竟城市规划本质上是实践。

城市规划的唯一目的是建设优美的城市,所以我关注如何建成中国的优美城市,好的规划方案是能够实施的方案,无法实施的方案再好也没用,规划师必须理解城市开发。我认为中国城市的主要问题是可持续发展,世界各国的城市也都是如此。可持续发展的三大主题(经济效率、社会公平、生态环境)中,我认为有效率的开发对于中国城市最为重要,因为中国人口众多,资源特别短缺。之所以中国还是发展中国家,就是因为发展没有效率,没有效率就根本不会有社会公平和生态环境。
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