□ 刊发于《中外建筑》
2005年第4期
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政府投资项目投资超概算的原因分析及控制措施
苏 红
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政府投资项目投资超概算的原因分析及控制措施
The investment project of governmental investment exceeds the reason analysis of budgetary estimate and control measure
苏 红 Su Hong
摘 要：本文从建设项目实施的全过程出发，客观地分析了政府投资项目投资超概算的多种原因，并提出了相应的控制措施，为有效监管政府投资项目资金的使用提供一定的参考。
关键词：政府投资项目； 概算； 控制措施
Abstract:This text set out from the whole course of building project implementation, has analysed many kinds of reasons of the ultra budgetary estimate of project investment of governmental investment objectively, put forward the corresponding control measure, offer certain reference for the use that supervises government's investment project fund effectively.
Key words: government's investment project, budgetary estimate, control measure
中图分类号：F406.72
文献标识码：B
文章编号：1008-0422（2005）04-0096-02
政府投资项目是指使用预算内资金、土地开发基金以及其他财政性资金所进行的固定资产投资建设项目。近年来，政府逐渐加大了对道路、桥梁等城市基础设施和教育、医疗、卫生、体育等公益事业的投入，切实改善了人们的生活，产生了良好的经济效益、环境效益和社会效益。但对已竣工的政府投资项目进行审计后发现，多数建设项目都不同程度地存在投资超概算的现象，这已经成为政府投资项目审计监管的突出问题。究其原因，除受物价波动、政策调整、自然条件等因素的影响外，项目管理工作存在薄弱环节是其重要原因之一。
1 政府投资项目投资超概算的原因分析
1.1投资决策不科学，投资概算精度低。
投资决策是影响工程造价的最关键一环。部分建设项目在投资决策阶段前期的调研深度不够，没有进行有效的可行性研究和论证，仓促决定项目上马，以致造成投资概算不准确，甚至没有投资概算。如一些应急项目、保密工程等。
1.2违反基本建设程序
基本建设程序是指建设项目从设想、评估、决策、设计、施工到竣工验收、投入使用的整个建设过程中，各项工作必须遵循的先后顺序法则，是建设项目科学决策和顺利进行的重要保证。由于部分政府投资项目急于出效果，仓促上马，忽视了前期工作的重要性，出现了边勘察、边设计、边施工的“三边”工程，导致设计修改、返工、修补，工程管理混乱、工期延误、工程造价大幅度提高。
1.3设计深度不够，方案保守质量低
控制工程造价的关键在于设计阶段。一般情况下，初步设计完成后，对整个工程造价的影响程度约为75％以上，如果设计时考虑最多的是设计方案的安全性和美观性，而忽视节约建设成本的要求，没有进行优化设计，就必然导致设计保险系数偏大、政府工程造价指标高于市场平均造价指标的结果。
1.4招投标活动不规范
《中华人民共和国招标投标法》是规范招标投标活动、控制建设项目投资的法律保证。部分政府工程在招标过程中，围标、假招标、规避招标或不招标等违法行为依然存在。即使主体工程已按规定进行招投标，配套工程、装饰工程往往采取自行招标和议标的方法规避公开招投标。勘察、设计、监理、工程咨询等单位未公开招投标、设备材料自行采购等行为均属不规范行为，均会对政府投资项目的投资控制产生不利影响。
1.5合同签订不严密，控制造价乏力
有的政府工程招投标工作完成后，在签订承发包合同时，合同文本的主要计价条款与招标文件不一致，计价方法与定额不符，合同文件各条款自相矛盾等现象的存在，不仅没有达到控制工程造价的效果，反而给结算审计工作带来一定的困难和风险。有的合同未明确违约责任和承包方应交纳履约保证金条款，财务也未收投标押金，后来在承包方单方毁约后，缺乏制约措施，不但影响工期，也未得到相应的经济赔偿。
1.6人为设计变更多，签证把关不严
建设单位出于自身利益的考虑，往往乐于扩大建设规模、提高建设档次，提高装修标准，现场管理不严，部分工程管理人员素质不高，或业务能力弱，或责任心不强，在工程签证时把关不严，造成了工程造价增加，也为工程造价审计增加难度。
1.7高估冒算现象严重，变相抬高造价。一些施工单位经营作风不正，部分工程预决算编制人员水平低，在工程竣工决算编制中，通过多计工程量、高套定额单位，高算材料设备价格、提高收费标准等手段，胡编乱造，进行高估冒算。
2 政府投资项目投资超概算的控制措施
政府投资项目投资超概算，不仅会增加政府资金支出，造成损失浪费，而且降低政府投资效益，因而必须积极采取有效措施予以解决。针对上述政府投资项目投资超概算的原因分析，可考虑相应的控制措施：
2.1加强前期工作，提高决策的科学性
项目可行性研究工作的核心内容是投资估算和经济评价，它是决定工程造价的基础，必须抓住工程造价的前期控制和管理这一关键环节。可行性研究工作做得充分一些，能促使投资和效益形成良性的比例关系，避免产生投资多、见效少、浪费大的现象。在可行性研究阶段，要加强投资决策的科学性、公正性和公开性，以科学的估算方法和可靠的数据资源进行方案论证和投资估算，从而得出客观准确的投资概算，为控制建设项目的总投资打好基础。
2.2严格基本建设程序、规范项目管理
基本建设程序反映了建设工作所固有的客观规律，科学地总结了建设工作的实践经验，是以法律和法规的形式固定下来的各建设主体必须共同遵守的工作程序。严格按基本建设程序办事，从微观上讲，可以杜绝“三超”现象的发生，提高政府投资效益。从宏观上讲，可以控制投资规模和建设标准，保障法律、法规的实施，维护政府投资的严肃性。
2.3加强设计管理，提高设计质量
勘测设计是建设前期控制工程项目投资规模的重要阶段。委托设计时建设单位要进行详细的交底，不能因设计费比例大小的讨价还价而因小失大。设计单位必须对工程现场作深入调查，积累充分多的数据，把一些应该考虑到的情况都体现在设计之中，并由此不断优化设计方案，使设计概算具有一定的科学性和准确性。同时大力推行限额设计，以批准的投资概算为限额，实行全过程的规模控制，确保设计质量的深度，尽可能减少施工期间的设计变更和工程签证。
2.4进一步规范招投标程序
要严格执行招投标的法律法规，在规定范围之内的项目必须公开招投标，提高招标过程的透明度，减少暗箱操作。公开招标可以吸引更多实力雄厚、技术水平高、信誉好的施工企业参加投标，既可以保证工程的质量，也可以降低成本、有效控制施工阶段的工程造价。
2004年8月份深圳市对全市2003年度建设工程招投标情况进行了统计分析：
从统计分析的结果可以看出，通过公开招投标使得所有类型的工程造价均有较大幅度的降低。
2.5强化合同管理
合同在工程造价管理中对双方都具有法定的约束力。对于建设规模不大、技术不太复杂、工期不太长、图纸完备的工程，总价应一次包死，不留活口。技术复杂、建设规模大、跨年度的工程，合同管理中宜采用国际通用的FEDLC合同文件或建设行业主管部门制定的合同范本，明确控制工程造价的具体条款，规范签订合同各方的权利、义务和职责，严格控制造价。
2.6严格控制设计变更和现场签证
政府投资项目应严格按照批准的项目总概算进行建设，初步设计和项目总概算作为施工图设计、审查及编制项目预算的依据。建设单位不得擅自增加建设内容，提高建设标准。对设计变更和签证增加工程的审查过程中，应按着控制投资、保证质量、加快进度、提高效益的指导方针以及合理定价和有效控制的基本原则，确定工程变更的必要性、合理性和真实性。
自2003年以来，根据深圳市政府有关文件，工程项目施工过程中全部实行现场零签证，对设计变更采取审计跟踪制度，从而有效的控制了工程造价的增加。例如：某市政道路工程土方开挖后，发现地质情况与勘察报告出入较大，有许多路段是淤泥层，多处道路要穿过堰塘和淤泥塘。按设计院的变更，需清淤后换填9％石灰土层26500m3，若按定额计算114元/m3，该单项工程将增加造价302万元。变更方案上报审计局后，审计人员经多方调查认为，该项工程应以市场价与施工方包干，并与业主一起与施工方多次协商，最终价为68元/m3，仅此一项就节省造价122万元。
2.7搞好工程竣工决算。
工程竣工决算审计是工程造价管理的最后一道关口，对防止投资资金的流失有着重要意义。要认真执行政府投资项目审计监督办法，实现政府投资项目的必审制，未经竣工决算审计的，不得办理竣工验收手续，财政部门及其他资金管理单位不得拨付全额建设结算资金。
综上所述，健全政府投资项目决策机制，进一步完善和坚持科学的决策规则和程序，提高政府投资项目决策的科学化水平，是投资控制的基础性工作。严格按基本建设程序办事、规范招投标制度、提高设计质量、强化合同管理、严格控制设计变更和现场签证是控制投资的基本保证。搞好工程竣工决算，不断总结，提高对政府投资项目实行全过程监管的水平。
作者单位：深圳市福田区政府投资项目审计中心
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