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山厦社区安置房：启动5年仍未建成 [推荐]
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5月25日，深圳正式启动土地管理制度改革综合试点工作。
这场以“产权明晰、市场配制、节约集约、科学调控”为核心原则的土地管理制度改革，探索集约用地列为其中一大重点。龙岗区平湖街道山厦社区，正是深圳此项改革中处理历史遗留违法建筑的两大试点社区之一。有观察人士认为，正是山厦对于违法建筑控制相对严格，才使其成为深圳市此轮的试点社区。
记者近日走访调查发现，在山厦不少社区居民看来，对于土地、违建控制相对严格的山厦，迟迟不见动静的拆迁安置房，却似乎给自己一直以来相对规范的做法一个负面典型。
记者调查发现，在深圳市龙岗区平湖街道目前存在的4个拆迁安置房建设项目中，最久者已近5年时间，目前依然处于“前期审批阶段”——在33个大的审批环节中尚处于在第8项。一位知情人士告诉记者，如果按照目前的审批制度进行并且一切顺利的话，这个从2007年便开始启动的拆迁安置房建设项目，“至少还需要再等两至三年”。
山厦拆迁安置房建设困局，正遭遇着行政审批部门延滞的客观现实。“用改革的办法破解拆迁安置房建设困局”，来自深圳当地基层的人大代表们，在一份调研报告中如此疾呼道。
现实
拆迁安置房至少需过33道坎
用了近5年时间，四个安置区没有一个进入正式建设阶段，依然处于前期行政审批的不断反复之中。
2006年年底，原深圳市金融产业服务基地选址落户龙岗平湖街道。
对于当地而言，围绕该基地及其配套道路推进拆迁安置工作，就成了辖区政府的中心任务。
伴随着大规模拆迁的同时，拆迁安置区的建设提上日程。记者了解到，从2007年起，龙岗区平湖街道在推进拆迁工作的同时，启动了四个安置区的建设工作——山厦拆迁安置区、良安田拆迁安置区、新南水门安置区、辅城坳拆迁安置区。
但时至今日，用了近5年时间，这四个安置区没有一个进入正式建设阶段，依然处于前期行政审批的不断反复之中。
记者了解到，拆迁安置房的前期立项审批，涉及到市、区两级多个行政主管部门的多重审批。而正是行政审批主体多、层级多、时间长、效率低，成为困扰当地拆迁安置房建设的主要问题和根本原因。
有知情人士透露，仅仅拆迁安置房建设的前期报批手续，涉及到发改、规划、国土、环保、水务、建设、造价、消防、人防、审图、审计等11个部门和同一部门的多次审批，大大小小的环节累计达33个。而每一个审批环节，在正常状态下需要二三十个工作日，多的则达40个工作日，这其中还不包括一些基础部门在制作相关文件上所花的时间。参与项目经办的一人士告诉记者，实际操作可能更加繁琐。比如在国土规划部门的某个环节，就需要走经办科室——科室联席会议——局技术委员会——局长办公会等四个程序。“如此下来，审批速度就可想而知了”。
记者调查获悉，通常情况下，拆迁安置房建设前期仅立项审批环节，其正常审批时间就需要20余月，加上正常的节假日和报批部门在每个报批环节必须耗费的基础性工作，实际审批所需时间又远远超出这一时间。前后的时间显示，平湖街道四个安置区的前期报批工作，最长的安置区项目已近五年，这几乎是正常审批程序所需时间的三倍之多。
“拆迁安置房建设在立项审批环节，历时竟五年之久，前期审批时间拖得过长、行政审批效能低下是安置房建设面临的最大困扰，成为推进拆迁安置房建设的主要拦路虎”，有人大代表如此分析说。
难题
一块土地遭遇“两用”尴尬
在深圳市政府会议纪要中，明确为住宅用地或拆迁安置用地；而在法定图则中，则变成了二类居住用地+商业用地。这一前后变化给拆迁安置房建设带来了巨大难题。
对于城市规划与建设具有重大意义的法定图则，是具有法律效力的专业技术文件，在这一领域，深圳法定图则经过多年的探索经验，已经成为控制性详细规划的先行者。这对于提升深圳全市规划设计管理的质量和水平意义非凡。
但是，由于在编制法定图则的过程中，一度缺乏公众参与和与基层的沟通，让法定图则在执行过程中出现问题。熟悉基层事务的有关干部告诉记者，一些基础数据调查不实，且在法定图则的公示过程中，没有广泛听取基层意见，令部分法定图则在实施过程中成为制约工程建设的瓶颈。
山厦社区的拆迁安置房，就遭遇到法定图则的限制。
记者在调查中了解到，山厦安置区所在片区，在2009年该片区法定图则编制过程中，用地性质为二类居住用地+商业用地（R2+C1）；2010年8月，深圳市规土委出台指导意见（深规土2010年567号文），规定R2+C1用地中，商业比例要达到30—50%。
有关人士告诉记者，这一法定图则的相关规定，与深圳市政府有关会议纪要形成了直接冲突。早在2007年，山厦安置区涉及用地，在深圳市政府会议纪要中明确定性为居住用地；2009年7月，深圳市政府有关领导专门召开会议，形成会议纪要，对山厦社区拆迁安置用地问题再次进行了明确，即“社区股份公司所属的1万平方米非农建设用地、政府拆迁安置所需的0.5万平方米用地和社区居委所属的0.94万平方米公建用地等3宗土地，应统一规划建设，总体容积率按3.8维持不变”。
在深圳市政府会议纪要中，明确为住宅用地或拆迁安置用地；而在法定图则中，则变成了二类居住用地+商业用地。这一变化给拆迁安置房建设带来了巨大的难题。
该项目经办人员告诉记者，由于地块性质的变化，如按规土部门意见执行，将造成安置房实际建成面积大为减少，不能满足原设计预期及安置要求；同时各安置区周边均为旧改单元或纯商业用地，商业设施规模已经完全能满足片区需要，如安置区内再重复建设大量商业建筑，必然造成资源浪费。
建议
重大民生问题更需实事求是态度
有项目经办人对记者表示，在安置房建设等重大民生问题和特殊问题上，需要有实事求是的态度。
记者调查获悉，用地性质的变化带来的直接结果就是，审批时间的再度拖延。由于所在片区的法定图则均在2009年以后才逐步完善，直接导致安置区现有建设方案的落实均须启动法定图则调整程序，该程序不仅涉及管理部门（区级管理局、市规土委、图则委三级）及协调处（科）室多，同时各分段办理的时间长且不确定，使得项目前期报建时间更加难以把握。
记者了解到，目前山厦拆迁安置房已经走到深圳市图则委这一步。“据我们了解，图则委的会议规格较高，一般是一年开一次会”，有关人士透露。
留给安置房的，依然是再次等待。
“法定图则的调整按程序仍须报深圳市规土委主任办公会及法定图则编制委员会审查通过后，方可落实法定图则调整。如算上接下来的用地手续办理、工程规划许可、施工招投标及后期施工建设等大量工作，估计到项目竣工交付使用至少需要3年时间。如此算来，一个拆迁安置区的建设将耗时近10年甚至更长的时间。”有人大代表对此说道。
据知情人士透露，在推进原深圳市金融服务基地四个安置区建设初期，深圳市政府已经认识到现行审批体制机制的弊端，2007年即以549号会议纪要明确市金融产业服务基地建设体制问题，在拆迁安置区建设前期工作中所涉及的规划、国土、环评、农林、水保等审批及项目立项、审计、建设工程招投标等行政许可工作，均明确“由区一级相关部门审批办理，并请市有关部门予以授权”。
令人尴尬的是，深圳市政府对于行政审批制度的会议纪要，却在有关部门的执行过程中成为“一纸空文”。
知情人士告诉记者，在执行过程中，深圳市相关部门并未放权，该会议纪要实际成了一纸空文，致使山厦安置区从2007年10月市政府有关会议确定建设至今，已历时4年零6个月，但目前还停留在用地规划许可申请阶段。
“其实我们也很理解审批部门的难度，他们不能违规、需要依法办事”，有项目经办人对记者表示，可在安置房建设等重大民生问题和特殊问题上，需要有实事求是的态度。
记者观察
安置工作
需统一协调的法规办法
有业内人士告诉记者，实际上在拆迁安置领域，深圳一直走在全国前列，此项工作与同等城市相比，一直较为规范；但是对于拆迁与安置工作，却一直缺乏整体性、统一协调的文件办法、法律法规。
众所周知，对于土地资源日益紧张的深圳市而言，如果不妥善处理好拆迁安置工作，未来大量的项目土地整备工作将难以推进，未来布局的重大项目建设将难以实施，深圳在新一轮的城市发展中将日益丧失应有的体制机制活力和城市竞争力。由此可见，这既是关系到基层社区集体经济和居民利益的民生问题，又是关系到城市、片区未来发展和综合竞争力的战略问题。
在改革步入深水区的当下，行政审批制度改革备受社会关注。作为全省大部制改革的两大试点地区，佛山顺德近年来在这一领域连连发力，值得深圳市及有关部门借鉴。在当前的转型升级工作中，破除不合理的利益格局的确不易，山厦拆迁安置房建设严重滞后的案例，就是有关审批职能部门不合理的利益格局的真实呈现。
是恪守法律法规还是故意设置障碍？类似这样的公众追问，行政审批部门将如何应对？倘若缺乏革自己的命的决心和勇气，就难以突破目前政府审批部门的权力利益格局，行政审批制度改革就也难以深入。
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